Carltona Revisited: Accountability and the Devolution of Statutory Powers (Canada‪)‬

The Carltona doctrine allows persons who are not the named recipients of a statutory discretion to exercise that power for and on behalf of the person named in the statute. The statute says "X may do the following" and "Y" does it instead--and the courts accept it. However, there are limits to the principle. It does not apply to just any statutory power. From inside an increasingly complex government machine, the questions that arise are: "Who, exactly, can act for a statute-empowered minister?" and "To which other recipients of statutory powers does the doctrine apply?" As demonstrated in the seminal Henry Molot paper, published in 1994 in this Review, answering these questions involves a consideration of the basis for the doctrine. Its traditional foundations have included: ministerial responsibility to Parliament, institutional hierarchy and control, legislative intent, the presumption of validity and the distinction between acting as the alter ego of another and delegation. Government organizations are now much more diverse and complicated than they were when Carltona was decided. That context, together with the advent of the "accountability" culture in government, suggests that a new look at the doctrine and its sources may be warranted. This paper argues that the "modern" concepts of control and accountability have actually been, for many years, key factors in deciding when statutory powers may be exercised by persons not named in the statute. This insight may lead to a new way of determining when and to whom the doctrine should apply. La doctrine enoncee dans l'affaire Carltona permet a des personnes ne jouissant pas d'un pouvoir discretionnaire confere par la loi d'agir au nom une personne dument autorisee. La loi dispose que X peut faire ce qui suit , Y agit a sa place, et les tribunaux l'acceptent. Il y a toute-fois des limites a ce principe; il ne s'applique pas sans egard au pouvoir confere. Dans une structure gouvernementale de plus en plus complexe, les questions suivantes se posent: Qui, exactement, peut agir au nom d'un ministre qui jouit d'un pouvoir confere par la loi? et A qui d'autres disposant d'un pouvoir confere par la loi s'applique cette doctrine? Comme le demontre Henri Molot dans un article de fond publie en 1994 dans la Revue, pour repondre a ces questions il faut examiner les fondements de cette doctrine. Traditionnellement, ceux-ci comprennent la responsabilite ministerielle envers le Parlement, la hierarchie et le controle organisationnels, l'intention legislative, la presomption de validite et la distinction entre agir a titre d'alter ego de l'autre et la delegation de pouvoirs. Les organisations administratives sont beaucoup plus variees et complexes de nos jours qu'a epoque de l'affaire Carltona. Ce contexte et la nouvelle culture scion laquelle le gouvernement doit rendre compte de son agir suggerent qu'il faut revoir cette doctrine et peser la pertinence de ces sources. L'auteur soutient que les concepts modernes de controle et de responsabilisation sont a vrai dire, et depuis longtemps, des facteurs cles pour decider quand des personnes non designees dans la loi peuvent exercer un pouvoir confere par la loi. On pourrait peut-etre ainsi degager de nouveaux parametres pour determiner a qui et quand devrait s'appliquer la doctrine.